Synthèse du quatrième rapport 2008 de Oned remis au Parlement et au Gouvernement

Synthèse du rapport 2008

Le quatrième rapport de l’Oned remis au Parlement et au Gouvernement, comporte deux chapitres l’un consacré
à l’état d’avancement de la mise en place des cellules de recueil, de traitement et d’évaluation des informations
préoccupantes, l’autre, aux estimations chiffrées de l’enfance en danger. Les autres grands chantiers de
l’Observatoire, en raison de leur développement requérant une diffusion particulière, font et feront l’objet de
publications particulières, grâce, notamment, au site internet, rénové et enrichi, de l’Observatoire.
Le premier chapitre rend compte de l’évolution des organisations et des pratiques à travers la mise en place des
cellules départementales de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes. L’Oned y a
consacré une grande partie de son activité de soutien et d’observation en 2008, au vu de son importance, et au
regard du bilan de mise en œuvre de la loi prévu par l’article 13 de la loi du 5 mars 2007.
Le chapitre 2 est consacré à la mesure et à la croissance nationale du taux de prise en charge, ainsi qu’aux
estimations régionales et départementales de ce même taux, à partir des données existantes de la Drees et de la
DPJJ, sur le nombre de mineurs et de jeunes majeurs bénéficiant d’une mesure de prise en charge. La
transmission des données départementales à l’Oned, telle que précisée par le décret du 19 décembre 2008,
permettra à l’Oned de produire par la suite directement des analyses départementales et un rapport national.

 

CHAPITRE I : Les cellules de recueil, d’évaluation et de traitement des informations

préoccupantes : une mise en place progressive
La cellule de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes, prévue à l’article L 226-3 du
code d’action sociale et des familles, est, avec les protocoles établis avec les partenaires de la protection de
l’enfance, l’un des nouveaux dispositifs introduits par la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 mis en place par les
départements.
Elle a pour objectifs :
– de clarifier l’entrée dans le dispositif de protection, d’éviter l’engorgement des parquets et la
judiciarisation d’une situation si la réponse de protection sociale parait suffisante et efficace,
– de favoriser la réflexion partagée et une culture commune, d’améliorer l’approche plurielle des
situations, de limiter les informations préoccupantes tardives ou celles de précaution,
– de regrouper et de suivre le traitement des informations préoccupantes.
La cellule est donc garante d’une admission bien organisée allant, éventuellement, jusqu’à la transmission au
parquet. Elle est informée et vérifie la mise en œuvre du traitement de l’information préoccupante ; la construction
ultérieure d’un parcours de prise en charge cohérent pour l’enfant ne relève pas systématiquement de sa
responsabilité.

 

I Descriptions – monographies d’organisations contrastées

Le rapport rend compte de l’analyse de cinq types d’organisation de cellules, en examinant pour chacun le circuit
des informations préoccupantes, selon leur origine interne ou externe, puis les aspects organisationnels et en
particulier le type de relations entretenues par le conseil général avec les différents partenaires en protection de
l’enfance. Les cinq types d’organisations vont de la plus centralisée à la plus déconcentrée avec :
– une organisation centralisée autour d’une cellule centrale
– une organisation centralisée autour des cadres de l’aide sociale à l’enfance
– une organisation déconcentrée pour les décisions avec organisation d’une information centralisée et
d’une transmission au parquet également centralisée
– une organisation déconcentrée à plusieurs portes d’entrée
– une organisation largement déconcentré avec cellule a minima
La pertinence de cette approche monographique.est confirmée par l’enquête menée par l’Oned auprès des 100
départements et l’indicateur de centralisation du recueil, traitement, évaluation des informations préoccupantes
construit à partir des éléments qu’elle contient.

II État des lieux- Analyse de l’enquête sur les cellules

L’enquête réalisée par l’Oned au printemps 2008 auprès de tous les départements offre un panorama national de
l’organisation et du fonctionnement des cellules.

 

1 Existence et composition d’un dispositif de centralisation des informations préoccupantes

 

54 départements avaient créé un dispositif de centralisation des informations préoccupantes, avant même la
parution de la loi du 5 mars 2007, 14 ont modifié leur dispositif pour s’adapter à la réforme entre mars 2007 et
l’été 2008. Si, au moment de l’enquête, 32 départements n’avaient pas encore de dispositif, 14 savaient déjà
quelle organisation serait adoptée pour le dispositif à venir. D’une manière générale, les dispositifs de
centralisation des informations préoccupantes sont plus nombreux à l’ouest qu’à l’est de la France et au nord
qu’au sud.
La mise en place des protocoles avec la Justice ainsi qu’avec d’autres partenaires institutionnels est bien
avancée : lors de la réalisation de l’enquête, un protocole sur le traitement des informations préoccupantes
conforme à la loi du 5 mars 2007 était signé dans 22 départements, finalisé et en attente de signature dans 19
départements, en cours de rédaction avec les partenaires dans 31 départements. Seuls 28 départements en
étaient au stade du projet.
Composition de la cellule
Dans la plupart des cellules, le responsable est un cadre dans 84 départements, sur les 93 ayant pris une
décision sur la direction de la cellule. La cellule compte, dans la majeure partie des cas (78 départements sur les
90 fixés sur la composition de la cellule) au moins un agent administratif chargé du travail de secrétariat, de
l’accueil téléphonique, de la saisie….. Si la présence de travailleurs sociaux et/ou de médecins de PMI est moins
évoquée, le cas reste fréquent (44 et 23). Il s’agit, dans la plupart des cas (en moyenne 3,6 personnes à temps
plein dans les 86 départements ayant répondu), d’une structure assez légère.

 

2 Fonctionnement et organisation des services en protection de l’enfance

 

D’après l’indicateur créé par l’Oned à partir des résultats de son enquête, 53 départements ont un
fonctionnement plutôt centralisé, tendance qui s’affirme nettement dans 27 départements. A l’inverse, 34
départements ont un fonctionnement plutôt décentralisé, tendance très marquée pour 15 d’entre eux. Les
départements de l’ouest, semblent avoir tendance à adopter un fonctionnement centralisé, à l’exception de la
Bretagne ; et les départements de l’est, un fonctionnement décentralisé, à l’exception des régions Ile-de-France,
Alsace et Provence-Alpes-Côte d’Azur.

 

3 Un niveau de prise de décision plus ou moins différencié selon les situations et les départements

 

La prise de décision dans les départements dépend de leur organisation mais également de l’urgence et de la
gravité des informations. Ainsi, dans 52 départements, les décisions sont toutes prises au même niveau, quel
que soit le type de décision :
– dans 29 départements, les décisions sont prises au niveau central.
– Dans 20 départements, les unités territoriales décident de toutes les orientations
– Dans 3 départements, les territoires comme le niveau central peuvent prendre tout type de décision.
Dans les 44 autres départements ayant répondu à la question, les décisions sont plus ou moins déconcentrées
selon la gravité de la situation.

 

III Commentaires et propositions

 

Les commentaires et propositions formulés par le rapport de l’Oned s’organisent autour des trois missions de la
cellule.
L’organisation du recueil des informations préoccupantes conduit à réexaminer trois aspects :

-la ligne de partage entre information interne et information externe,

-le recueil à tout moment

-l’urgence dans le cadre du traitement non judiciaire
Au regard des deux derniers aspects, l’organisation dans les départements d’un dispositif d’astreintes d’une part
et d’un accueil provisoire en dehors des heures d’ouverture des services apparaît nécessaire..
Le rapport met également en avant l’importance de la réflexion partagée, à travers le rôle des protocoles
élaborés avec la justice et les autres partenaires.En termes de dialogue entre les institutions, il est recommandé
que les protocoles déterminent des éléments tels que :
– le contenu pratique du rapport de signalement
– les modalités concrètes d’informations réciproques, notamment entre le conseil général et le parquet.
Le point le plus délicat concerne les modalités de collaboration sur les situations susceptibles de constituer une
infraction pénale.
Parmi les autres partenaires, une attention particulière doit être portée aux médecins libéraux et hospitaliers qui
majoritairement ne semblent pas informés de l’existence de la cellule et du cadre des procédures découlant de la
loi du 5 mars 2007. Aussi l’Oned préconise une action d’information en direction de ces derniers, à travers une
diffusion large du protocole pour leur rendre plus lisible et accessible le dispositif de la cellule. Une concertation
devrait menée avec le conseil national de l’ordre et les conseils départementaux sur l’information à transmettre
aux médecins et sur la participation aux protocoles.
Le regroupement et le suivi du traitement des informations préoccupantes a pour enjeu de garantir la qualité des
procédures d’accueil. Dans cette perspective, il est important que les éléments suivants soient pris en compte:
– formaliser la ou les démarches d’évaluation et de traitement de l’information préoccupante ;
– élaborer une procédure pour répondre à l’exigence du « à tout moment » ;
– opérer un contrôle du délai de traitement et du traitement des informations préoccupantes, en fixant des
normes sur les délais de réalisation des évaluations ;
– effectuer chaque année une analyse de l’efficacité du traitement des informations préoccupantes en
analysant notamment les situations les plus caractéristiques d’aller-retour ou de dysfonctionnement.

CHAPITRE II : Amélioration de la connaissance chiffrée de l’enfance en danger

Le deuxième chapitre de l’Oned est consacré à l’amélioration de la connaissance chiffrée de l’enfance en danger.
Dans l’attente de la mise en place d’un système de transmission des données individuelles, anonymisées et
longitudinales, qui permettra d’acquérir une connaissance plus fine de la population d’enfants pris en charge, ce
chapitre propose une estimation actualisée du nombre d’enfants et de jeunes majeurs pris en charge au 31
décembre 2006 à partir des chiffres de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques
(Drees) et de la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
Au 31 décembre 2006, le nombre d’enfants de moins de 18 ans bénéficiant d’au moins une mesure serait de
265 913 sur la France entière, ce qui représente 1,88 % des moins de 18 ans.
La proportion des mineurs pris en charge a ainsi augmenté de près de 4% entre le 31 décembre 2005 et le 31
décembre 2006, pourcentage quasiment identique à ce qui avait été observé entre le 31 décembre 2003 et le 31
décembre 2004, alors que cette augmentation n’avait été que de 1% sur la période 2004-2005. Cependant, la
fragilité de ces chiffres, issus de différentes sources, ne nous permet pas de conclure à une tendance
pluriannuelle de l’augmentation ; celle-ci ne pourra être affirmée que si elle perdure dans les années à venir.
Le nombre de jeunes majeurs bénéficiant d’au moins une mesure serait, fin 2006, de 21 387 sur la France
entière, ce qui représente 0,87 % des 18-21 ans.
Depuis 2003, différentes tendances peuvent être observées chez les mineurs pris en charge :
– Une augmentation de la proportion d’enfants bénéficiant d’au moins une mesure de prise en charge (la
croissance annuelle moyenne étant d’environs 2,7%),
– Une augmentation plus importante de la proportion d’enfants bénéficiant d’au moins une mesure de
milieu ouvert (+ 2,1%) que la proportion d’enfants bénéficiant d’au moins une mesure d’accueil (+0,6%),
– Une baisse du nombre de doubles mesures (la double prise en charge concernait plus de 7% des
enfants au 31/12/2003, contre à peine 4% au 31/12/2006)
Le taux global de prise en charge et l’évolution sur quelques années sont des indicateurs importants mais qui
n’en restent pas moins insuffisants pour présenter la situation nationale. Ils soulignent cependant les contrastes
existant entre les régions. Ainsi, le taux de prise en charge des mineurs, qui s’élève à 1,9% au niveau national,
varie de 1,5 à 2,8% selon la région. Parmi la population des jeunes majeurs, ce taux varie de 0,5 à 1,2%, pour un
niveau national de 0,9%.
Les taux de prise en charge des mineurs et des jeunes majeurs varient ainsi largement d’une région à l’autre,
mais également au sein d’une même région, selon le statut de mineur ou de jeune majeur. Un département peut
être caractérisé par un taux de prise en charge des mineurs se situant parmi les plus bas, et avoir, par ailleurs,
un taux de prise en charge des jeunes majeurs parmi les plus élevés.
Au 31 décembre 2005, le taux de prise en charge des mineurs (nombre d’enfants et de jeunes de moins de 18
ans bénéficiant d’au moins une mesure de prise en charge dans le département, rapporté au nombre total de
mineurs dans le département) variait de 0,9% à 3,0% selon le département. Au 31 décembre 2006, cette
variation est encore plus contrastée puisque le taux de prise en charge des mineurs varie de 0,8% à 3,4%.
Chez les jeunes majeurs, le taux de prise en charge, qui était de 0,3 à 1,9% au 31 décembre 2005, est là aussi
plus différencié, au 31 décembre 2006, puisqu’il varie, selon le département, de 0,4 à 2,2%.
La prise en considération de données de contexte permettant d’affiner les analyses et d’expliquer les variations
intra départementales dans la prise en charge en protection de l’enfance est essentielle. Le rapport 2008
approfondit la recherche d’indicateurs de contexte en utilisant différentes sources de données permettant
d’éclairer les variations intra-départementales.

Au terme d’une recherche portant sur les indicateurs préexistants, deux problèmes majeurs apparaissent : le
manque d’indicateur au niveau départemental et l’ancienneté des données (certaines données départementales
de l’Insee, par exemple, ne sont disponibles que pour 1999).
La mise en lien d’indicateurs de contexte avec le taux de prise en charge d’un département est essentielle pour
appréhender pleinement une situation et pouvoir y apporter des éléments d’explication, mais reste biaisée en
raison des limites liées aux indicateurs eux-mêmes. Par ailleurs, le taux de prise en charge en protection de
l’enfance par département est lié à des facteurs quantitatifs mais également qualitatifs, tels que les décisions
prises en matière de politiques départementales. Enfin, le découpage autre qu’administratif pourrait également
éclairer les variations intra départementales (par exemple en regroupant des départements ayant des
caractéristiques socioculturelles ou historiques similaires).

 

Résumé

 

Le rapport 2008 de l’Oned comporte deux chapitres, le premier présentant un état des lieux de la mise en place
des cellules de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes prévues par la réforme de la
protection de l’enfance du 5 mars 2007, le second étant consacré à la mesure et à la croissance nationale du
taux de prise en charge en protection de l’enfance.

Chapitre I : La cellule de recueil, d’évaluation et de traitement des informations préoccupantes

La mise en place de la cellule répond à plusieurs objectifs : elle est garante d’une admission bien organisée
allant, éventuellement, jusqu’à la transmission au parquet. Elle est informée et vérifie la mise en oeuvre du
traitement de l’information préoccupante ; la construction ultérieure d’un parcours de prise en charge cohérent
pour l’enfant ne relève pas systématiquement de sa responsabilité.
A travers une enquête menée au cours du premier semestre 2008 auprès des 100 départements, et grâce aux
éléments recueillis au cours de cinq journées interdépartementales, le rapport de l’Oned dresse une typologie à
travers cinq organisations, de la plus centralisée à la plus déconcentrée. Les résultats les plus significatifs sont
exposés en insistant sur certains aspects, fondamentaux pour la bonne application de la réforme et le bon
fonctionnement de la protection de l’enfance : l’organisation du recueil des informations préoccupantes en
relevant les différences de circuit entre informations d’origine interne ou externe, le recueil à tout moment et le
traitement de l’urgence dans un cadre non judiciaire ; l’importance de la réflexion partagée à travers les
protocoles, mobilisant l’ensemble des acteurs en protection de l’enfance, certains d’entre eux étant encore peu
informés de l’existence de la cellule ; le regroupement et le suivi du traitement des informations préoccupantes
afin de garantir la qualité des procédures.

Chapitre II : Amélioration de la connaissance chiffrée de l’enfance en danger

Au 31 décembre 2006, le nombre d’enfants de moins de 18 ans bénéficiant d’au moins une mesure serait de
265 913 sur la France entière, soit 1,88% des moins de 18 ans. La proportion des mineurs pris en charge a ainsi
augmenté de 4% par comparaison avec la période 2005-2006, alors qu’elle n’avait connu qu’une hausse de 1%
au cours de la période 2004-2005. L’Oned souligne que la fragilité de ces estimations ne peut permettre de
conclure à une tendance pluriannuelle de l’augmentation. Cette dernière ne pourra être affirmée que si elle
perdure au cours des années à venir. Le rapport souligne par ailleurs les très fortes variations de taux d’enfants
bénéficiant d’une mesure selon les départements. La mise en place d’une observation individualisée, anonyme et
longitudinale permettra de mieux comprendre ces différences.

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